Escenario
a) España. 5 de abril de 1988, la Ley de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, en su artículo 27.1, “la función fiscalizadora (…) se referirá al sometimiento de la actividad económico-financiera del sector público a los principios de legalidad, eficiencia y economía”.
En octubre del 2006, en Pamplona tuvo lugar la primera reunión de la Conferencia de Presidentes de los Organismos de Control Externo (OCEX) de España, afirmando “Estamos convencidos –señalan los mencionados representantes- de que la eficacia en la gestión pública es un reto fundamental”1.
En contraparte:
Rafael Navas Vázquez, Consejero Mayor Cámara de Cuentas de Andalucía, señala “entre un 40 y 50 por ciento de los casos que llegan a la Sala de Justicia no supera 15,000 euros –aunque la legalidad, la transparencia y las buenas prácticas de la gestión presupuestaria y contable se dejan bajo la tutela (¿?) de otros (…) La transparencia de la gestión y la responsabilidad de los gestores públicos tiene que basarse ya en instrumentos más actuales”2.
Baltasar Garzón Real, Juez de la Audiencia Nacional, dice “ya no estamos hablando del sistema de corrupción burdo de entregar un sobre con dinero en la sede de un juzgado, no; estamos hablando a lo mejor de un retraso en una resolución judicial, por ejemplo, en que en vez de resolver hoy, que tendría el juez qué resolver, resuelve dentro de dos semanas y en esas dos semanas se han producido una serie de cambios fuera del ámbito judicial, que influyen definitivamente en la suerte del asunto que está corriendo delante de ese juez. ¿Y cómo se comprueba esto? Es dificilísimo. O un tráfico de influencias o una información privilegiada. Es decir, ya el parche en el ojo y el barco pirata han desaparecido, probablemente se ha cambiado por el maletín de ejecutivo que asiste a un Consejo de Administración o a un Tribunal, por qué no, o a un Ministerio”3.
Robert Cortell Giner, Letrado jefe Sindicatura de Comptes de la Comunitat Valenciana, “El régimen jurídico de la responsabilidad contable plantea incertidumbres sobre aspectos fundamentales que deberían ser objeto de una clarificación (…) Los informes de fiscalización deben también ayudar a despejar las dudas, adoptando una metodología que les permita concretar los supuestos de presunta responsabilidad contable que se detecten y dejando la debida constancia en el informe”4.
b) México. 29 de diciembre del 2000, Ley de Fiscalización Superior de la Federación, artículo 14, fracción III, “La revisión y fiscalización superior de la Cuenta Pública tienen por objeto determinar: El desempeño, eficiencia, eficacia y economía, en el cumplimiento de los programas con base en los indicadores aprobados en el presupuesto”.
28 de marzo del 2003, Ley de Fiscalización Superior del Estado de Michoacán, artículo 1º. “El desarrollo de sus actividades se regirá bajo los principios de legalidad, celeridad, eficiencia, eficacia, calidad en el servicio, la vigilancia, fiscalización técnica oportuna y estricta de los recursos públicos, así como la promoción y aplicación de las sanciones que resulten”:
En contraparte:
En febrero del 2004, en la Convención Nacional Hacendaria, se afirma “Los órganos de fiscalización se han convertido en un instrumento de poder político más que en entes revisores de la legalidad”5.
El 17 de enero del 2008, la Auditoría Superior de la Federación, publica en su sitio www.asf.gob.mx Obstáculos a la Fiscalización Superior “Al respecto, la ASF ha advertido actitudes de oposición y cuestionamientos tanto del Poder Ejecutivo como del Poder Judicial para el desarrollo de sus revisiones lo que ha dificultado sus trabajos y muestra cierta tendencia a inhibir la fiscalización superior, la que no puede permitir excepción alguna. Desde que la ASF inició las revisiones de las Cuentas Públicas al amparo de la Ley de Fiscalización Superior de la Federación (a partir de la Cuenta Pública 2001), si bien es cierto se habían presentado diversas controversias constitucionales por el resultado de las auditorías o por actos derivados de las mismas, también lo es que nunca se habían cuestionado las funciones de fiscalización durante el desarrollo de las auditorías como son los casos que actualmente están ocurriendo y que se describen a continuación”.
Dos años antes, Arturo González de Aragón, Auditor Superior de la Federación, declaró “Después de tantas controversias ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación, me cuestiono si estamos en verdad manejando postulados de transparencia y de rendición de cuentas”6.
En relación con el órgano de fiscalización en Michoacán, “Jesús Reyna (candidato a Gobernador) reprochó que la Auditoría Superior tenga seis mil juicios sin concluir”7.
c) Entorno internacional. En los años 70 cuando surge la Declaración de Lima, en el marco de la Organización Internacional de las Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI) acerca de los principios de la fiscalización, llama la atención que se haya dejado de lado la discusión sobre las irregularidades y el fraude, Bernarhard Friedmann y Hubert Weber, Presidente del Tribunal de Cuentas Europeo, y Miembro austriaco del Tribunal de Cuentas Europeo, respectivamente, explican la omisión “Este hecho se debe a causas muy diversas. No es que faltara la disponibilidad necesaria para tratar temas delicados, ya que la transparencia que reina en la INTOSAI lo hubiera remediado. Se trataba, sobre todo, de la preocupación entorno a la delicada figura de la fiscalización de eficacia, cuyo desarrollo depende esencialmente de una relación de plena confianza entre el auditor y la entidad fiscalizada”8.
En contraparte:
Con motivo del XIX INCOSAI celebrado en la ciudad de México, en noviembre del año 2007, en la presentación (www.intosai.org) se dice “En esta sección conocerá a detalle las reuniones, incluyendo las sesiones técnicas y los eventos protocolarios y culturales, que se realizarán con motivo del Congreso”, sin embargo, si se desea conocer el material, resulta que se solicita contraseña. Y en el programa se informan los días y horarios sobre las reuniones del Comité de Normas o de Contabilidad, o la sesión plenaria del tema II, o reunión de discusión de tema II, grupo A, o sesión plenaria de cierre de tema I. Es decir, cualquier ciudadano no tiene forma ni acceso para conocer: qué temas se trataron, cuál es su problemática, cómo se determina los temas a discutir, por qué después de treinta años no se incorporan a los documentos básicos el procedimiento de las irregularidades y el fraude, y cómo el auditor público acredita ilícitos para evitar la impunidad.
Acotación
La elección de España obedece fundamentalmente por la existencia de la Revista de Auditoría, de los Organismos Autonómicos de Control Externo (OCEX), sin duda un gran avance y aporte al desarrollo de la fiscalización hispano parlante. Por lo que respecta a México, es el país de origen del autor. El presente escrito intenta mostrar las contradicciones en el escenario de la fiscalización y pretende recuperar el sentido original de la evidencia, en cuanto certeza clara, manifiesta y tan perceptible de una cosa que nadie puede racionalmente dudar de ella.
Evidencias
1. La indefinición.
Ferrán Termes Angles, Síndico Mayor de la Sindicatura de Comptes de Cataluña, “Pero en ninguna parte se define el significado de palabras tan básicas como fiscalización, así como tampoco se explica en ninguna parte el significado de una palabra tan utilizada en el terreno de la empresa privada como de auditoría”9.
Jorge Lozano Miralles, Profesor de Derecho Constitucional de la Universidad de Juén, “La escasa por no decir nula, mención a la palabra auditoría en las leyes reguladoras de los órganos de control”10.
Bernardo Benito López y Joaquín Hernández Fernández, Profesores Departamento de Economía Financiera y Contabilidad en la Universidad de Murcia, “La utilización de los términos legalidad, economía, eficiencia y eficacia se muestra heterogénea en la legislación específica de los diferentes OCEX, pudiendo señalar como principales deficiencias las siguientes: No contemplar de manera expresa alguno de los principios, definiéndolos de manera implícita”11.
Robert Cortell Giner, “El régimen jurídico de la responsabilidad contable plantea incertidumbres sobre aspectos fundamentales que deberían ser objeto de una clarificación”12.
2. La indeterminación del método.
En el capítulo V. Métodos de control, de la Declaración de Lima (INTOSAI), se establece “2. Dado que el control en muy pocos casos puede ser realizado exhaustivamente, las Entidades Fiscalizadoras Superiores tendrán que limitarse, en general, al procedimiento de muestreo. Este, sin embargo, debe realizarse en base a un programa dado y en tal número que resulte posible formarse un juicio sobre la calidad y la regularidad de las operaciones”. Asimismo, es sabido que los institutos de auditores y contadores han aceptado que la auditoría se basa en pruebas selectivas.
Por lo que resulta “normal” en el área de la auditoría pública encontrar afirmaciones como “El Tribunal de Cuentas es el órgano encargado del control financiero externo de la Unión Europea, para lo cual examina las cuentas de la totalidad de ingresos y gastos de la Comunidad (…) Por otro lado, recurre a los métodos estadísticos de muestreo cuando tiene que examinar un sistema de gestión con operaciones individuales muy numerosas. La definición de una muestra representativa le permite limitar su control a un determinado número de operaciones significativas y extrapolar los resultados a la totalidad”13.
Y, María Consuelo Pucheta Martínez y Joseph Lluis Cortés Flexias, Departament de Comptabilitat. Universitat de Valencia y Departament d’Economía, Empresa. Universitat de les illes Balears, dicen “Tal como indica Dittenhofer (1996), la credibilidad de la auditoría descansa sobre la exactitud y objetividad del informe”14.
Ciertamente, el paso de la particularidad a la generalidad es una extrapolación. Pero se omite decir que cuando se extrapolan afirmaciones son tan sólo probables, “No se pretende, por tanto, tener la certeza, sólo la probabilidad y la inducción que apela a ella se denomina inducción probabilística”15. El fundamento de la inducción es la experiencia y esta no asienta, por sí misma criterio de verdad. Mientras no se demuestre metodológicamente el paso de lo particular a lo general, los resultados del muestreo estadístico en la auditoría pública sólo demuestra lo que se ha introducido en la conciencia del auditor previamente. Y en lo jurídico se juzga con base en la certeza, no con la probabilidad, entonces, cómo pretender que la auditoría pública sea creíble cuando se fundamenta en muestreos estadísticos y no garantice que en un porcentaje mayor no examinado se encuentren irregularidades, fraudes y corrupción.
3. Corrupción o razonabilidad.
Vicente Montesinos Juive, Catedrático de Economía Financiera y Contabilidad, Universitat de Valencia, dice “Tradicionalmente, se ha dicho que la auditoría no estaba orientada al descubrimiento de fraudes, sino que en todo caso los ponía de manifiesto en la medida que se detectaban dentro del normal desarrollo del proceso de auditoría. Esta apreciación está siendo matizada en los últimos años como consecuencia de la aparición de casos importantes de fraude y corrupción en el sector público”16.
La cita anterior es corroborada por Bernard Friedmann y Hubert Weber, Presidente del Tribunal de Cuentas Europeo y Miembro austriaco del Tribunal de Cuentas Europeo, respectivamente, que explican por qué se dejó de lado el tema de las irregularidades y el fraude en la Declaración de Lima “Este hecho se debe a causas muy diversas. No es que faltara la disponibilidad necesaria para tratar temas delicados, ya que la transparencia que reina en la INTOSAI lo hubiera remediado. Se trataba, sobre todo, de la preocupación entorno a la delicada figura de la fiscalización de eficacia, cuyo desarrollo depende esencialmente de una relación de plena confianza entre el auditor y la entidad fiscalizada”17.
A saber, después de treinta años de la Declaración de Lima de la INTOSAI, el órgano rector de la fiscalización continua sin la disponibilidad necesaria para tratar el tema de la corrupción. Y por el contrario se promueve la entelequia de la razonabilidad.
Beatriz Alejos Garmendia, Bizkaíko Foru Aldundia, Diputación Foral de Bizkaia, “presenta una propuesta de auditoría de la gestión pública integral, desde una perspectiva global de la organización auditada, que permita al auditor planificar su trabajo para emitir una opinión acerca de la calidad, coherencia y razonabilidad “18.
El Instituto Mexicano de Contadores Públicos, en la Carta convenio para confirmar servicios de auditoría de estados financieros Gubernamentales. Del autor, C.P.C. Horacio Lozano Ulloa, de fecha 14 de marzo de 2006, publicado en www.imcp.org.mx dice “Como consecuencia de los escándalos financieros ocurridos en las empresas públicas de E.E.U.U.: Enron, MCI’WorldCom y Xeros, en los últimos años nuestra normatividad ha sufrido diversos cambios (…) Uno de los principales cambios consiste en la emisión del Boletín 3070 relativo a las Consideraciones de Fraude que deben hacerse en una auditoría de estados financieros; al respecto, ha tomado principal relevancia la responsabilidad del auditor en la detección de fraudes e irregularidades en las auditorías de estados financieros (…) Es importante resaltar que el principal trabajo (…) consiste en llevar a cabo la auditoría sobre los estados financieros de las entidades y órganos desconcentrados pertenecientes a la Administración Pública Federal, para emitir una opinión profesional respecto a la razonabilidad de las cifras presentados en dichos estados (…) El objetivo de nuestro examen es obtener una seguridad razonable, más no absoluta, de que los estados financieros no contienen errores o fraudes importantes”.
Se afirma que “La Cuenta Pública comprenderá: la información que permita el análisis de resultados, evaluación de desempeño, la eficiencia y eficacia de los programas ejecutados, así como la aplicación oportuna de los recursos ministrados”, artículo 20, II, en la Ley de Fiscalización Superior del Estado de Michoacán, pero también se reconoce que la Cuenta Pública debe reflejar la naturaleza de cada administración pública, ya que tienen una gran variedad de características sociales, económicas, políticas y jurídicas, tal es la tesis de Rogelio Moreno Jarquin (en la Revista Hacienda Municipal, Indetec, número 54, marzo de 1996, p. 17). Es decir, cómo los estados financieros registran, analizan y evalúan la gestión de los fondos públicos, cuáles son los métodos y procedimientos para detectar y demostrar que el dinero público se manejó con probidad. Por lo tanto, habría que reconsiderar que la auditoría sobre estados financieros en el sector público no es un instrumento idóneo para reflejar la realidad pública.
4. Necesidad de la teoría.
Joseph M. Carreras Puigdengolas, Síndico de la Sincatura de Cuentas de Cataluña, señala “Igualmente se debería avanzar hacia el establecimiento de unas normas comunes de auditoría pública y en el desarrollo de metodologías”19.
José A. Melián Hernández, Técnico de Auditoría Audiencia de Cuentas de Canarias, afirma “los Principios y Normas de Auditoría del Sector Público de los OCEX no regulan de forma adecuada los procedimientos y técnicas de la fiscalización, porque no tienen en cuenta las diferencias existentes. Otros aspectos en los que sería conveniente modificar la regulación: Los tipos de auditoría o fiscalización, especificando con mayor detalle los distintos tipos de fiscalizaciones operativas o de gestión” 20.
Rafael Medina Jáber, que preside la Audiencia de Cuentas de Canarias, durante la conferencia en el Seminario sobre Estabilidad presupuestaria y contabilidad pública, propone la redefinición de este último concepto “Reconoció que la información económica, presupuestaria y financiera en poco relevante para la adopción de decisiones en relación con la calidad de las políticas y de servicios públicos y que los responsables públicos en materia de educación, sanidad, vivienda, urbanismo, servicios sociales, etc., no utilizan este tipo de información para mejorar el grado de satisfacción de las necesidades de la ciudadanía” tomada la cita de www.fiscalizacion.es
Bernhard Friedmann y Hubert Weber, proponen en su artículo (nota 8): La revisión de las disposiciones jurídicas y los respectivos sistemas de control y administración.
Salvador Sánchez Vázquez, Presidente de la Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación, opinó “se debe revisar a fondo el modelo de fiscalización mexicano”21.
La Cámara de Diputados cuestionó la labor de la Auditoría Superior de la Federación a partir de los resultados en la revisión de la Cuenta Pública 2004, Roberto Michel Padilla, jefe de la Unidad de Evaluación y Control , manifestó “Hay que pensar en una fiscalización de calidad más que de cantidad (…) señala que la Auditoría Superior de la Federación emitió dictámenes favorables en la gran mayoría de las auditorías realizadas (…) a pesar de reportar diversas irregularidades”22.
Credibilidad o sospecha
La definición de la credibilidad es la calidad de ser creíble y confiable. Cuando tienes credibilidad los demás toman lo que dices como un hecho. Hubo un tiempo que no se dudaba de la opinión de auditor o del informe de un órgano de control, sin embargo, ya no resulta suficiente creer en su palabra. Las evidencias anteriormente citadas han intentado demostrarlo, mediante el rescate de declaraciones u opiniones que han cuestionado la práctica de la auditoría pública, sin embargo, no se percibe que se produzca un verdadero cambio en la disciplina que legitima el uso del dinero público, y así el sistema jurídico, el desarrollo normativo, la ética, la administración pública y el sistema social parecen incapaces de entender e interpretar la actuación y resultados de la auditoría pública o fiscalización. Entonces, las prioridades de los gobiernos y de los organismos mundiales y multilaterales de fortalecer las medidas en materia de ética y transparencia, tal como: Declaración del Milenio de las Naciones Unidas, las recomendaciones de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) y de las Cumbres Iberoamericanas de Jefes de Estado y Presidentes de Gobierno, o la presunción de las Entidades Fiscalizadoras Superiores de tener un rol importante en la lucha contra la corrupción, si la acción fiscalizadora no resulta creíble. Si el Derecho reclama ser claro y cierto, si la rendición de cuentas exige claridad, luego, por qué se acepta una disciplina que no es clara ni transparente, y de su re-conocimiento podríamos construir una teoría de la auditoría pública, que desde su comienzo estableciera o determinara sus primeros términos y sus primeros principios, y el método para demostrar no solamente su resultado sino la totalidad de su actuación, caso contrario, la crítica se perderá en el olvido aunque sean publicadas o premiadas porque no se constituye en la institución de la fiscalización como tema de cambio, y tal parece que prefieren el murmullo de la sospecha.
Notas
Jiménez Rius, P. La Declaración de Pamplona: Una nueva etapa en el control externo de los fondos públicos en España. Revista de Auditoría Pública. Número 41. Abril 2007, p.35.
Nueva Aproximación a la jurisdicción contable. Revista de Auditoría Pública. Número 40. Diciembre 2006, p. 35.
Conferencia: El Poder Judicial frente a la corrupción, una responsabilidad permanente. 04 de julio de 2007. www.funcionpublica.gob.mx.
Aspectos críticos de la responsabilidad contable. Revista de Auditoría Pública. Número 43. Noviembre de 2007, pp. 65-66.
Provincia. 07 de febrero de 2004, p. 6 A.
Provincia. Agencia Reforma. 09 de enero de 2006, p. 2 B.
La Voz de Michoacán. 18 de octubre de 2007, p. 18 A.
La lucha contra las irregularidades y el fraude. Revista de Auditoría Pública. Número 10. Junio de 1997, p.6
Auditoría versus Fiscalización. Revista de Auditoría Pública. Número 1. Abril de 1995, p.22.
Control, auditoría y fiscalización. Revista de Auditoría Pública. Número 3. Octubre de 1995, p.80.
Los principios de legalidad, economía, eficiencia y eficacia en la legislación de los OCEX. Revista de Auditoría Pública. Número 7. Octubre de 1996, p.65.
Ibídem. P.65.
Ramón Alvarez, J. Un Tribunal de Cuentas para la nueva Europa. Revista de Auditoría Pública. Número 1. Abril de 1995, pp. 14-16. (negritas del autor).
Los informes de auditoría del sector público. Revista de Auditoría Pública. Número 22. Septiembre de 2000, p. 42.
Iglesias González, S. Principios del método de la investigación científica. Editorial Tiempo y Obra. 1981, p. 114.
Nuevos retos para la fiscalización de las entidades públicas. Revista de Auditoría Pública. Número 18. Septiembre de 1999, p.22.
Nuevos Retos para la fiscalización de las entidades públicas. Revista de Auditoría Pública. Número 18. Septiembre de 1999, pp. 22-23.
La lucha contra las irregularidades y el fraude. Revista de Auditoría Pública. Número 10. Junio de 1997, p. 6.
Auditoría de la gestión pública: una propuesta metodológica. Revista de Auditoría Pública. Número 28. Enero de 2003, p.15.
Las relaciones entre los diferentes niveles de control externo en estados para-federales: El caso de España. Revista de Auditoría Pública. Número 25. Diciembre de 2001, p. 74.
Relaciones y diferencias entre fiscalización y auditoría. Razones para una reforma de las normas de auditoría del sector público. Revista de Auditoría Pública. Número 39. Julio de 2006, p.40.
La Voz de Michoacán. 16 de junio de 2005, p.9 B.
Provincia. 8 de mayo de 1996, p. 2 B.
Autor: Mario Alberto Gómez Maldonado
Comentarios: mgauditoria@yahoo.com.mx