UNESCO y Unión Europea: futuros, derechos y proyectos normativos de educación

Objetivo didáctico

Introducción

Los documentos internacionales de educación suelen leerse como colecciones de recomendaciones técnicas: ampliar cobertura, transformar currículos, fortalecer profesores, desarrollar competencias digitales o favorecer la inclusión. Esa lectura pierde una dimensión decisiva. Antes de indicar instrumentos, cada política establece —explícita o implícitamente— una interpretación del problema educativo y del futuro deseable.

Preguntar por ese nivel normativo significa reconstruir cuestiones como estas: ¿la educación se concibe primordialmente como derecho, bien común, inversión, mecanismo de movilidad, formación ciudadana o infraestructura para la competitividad? ¿El estudiante aparece como sujeto de derechos, ciudadano, trabajador futuro, talento, miembro de una comunidad o agente de transformación? ¿Qué se espera del conocimiento: crecimiento económico, comprensión del mundo, innovación, convivencia democrática, sostenibilidad o una combinación de estas finalidades?

UNESCO y la Unión Europea constituyen dos casos especialmente útiles porque sus proyectos no son idénticos ni enteramente opuestos. Ambos reconocen derechos, inclusión, aprendizaje a lo largo de la vida, sostenibilidad y transformación digital. Sin embargo, difieren en mandato, escala, capacidad de intervención y énfasis político. Una comparación doctoral debe evitar tanto la equiparación superficial como la caricatura ideológica.

UNESCO opera mediante cooperación internacional, producción de marcos, recomendaciones y procesos de establecimiento de normas. Su informe sobre los futuros de la educación de 2021 plantea explícitamente un nuevo contrato social para la educación fundado en derechos humanos, justicia social, dignidad, diversidad, cuidado, reciprocidad y solidaridad, y propone reforzar la educación como empresa pública y bien común (International Commission on the Futures of Education, 2021).

La Unión Europea, por su parte, posee una arquitectura distinta. Los Estados miembros conservan un papel primario sobre sus sistemas educativos, mientras la cooperación europea se articula mediante marcos estratégicos, objetivos comunes, movilidad, programas, indicadores, intercambio de prácticas y diferentes instrumentos de coordinación. Su marco 2021–2030 para el Espacio Europeo de Educación combina calidad, equidad, inclusión, aprendizaje permanente, profesión docente, educación superior y transiciones verde y digital. Desde 2025, la Union of Skills profundiza además la articulación de educación, competencias, empleo, competitividad y capital humano (Council of the European Union, 2021; European Commission, 2025a).

Desarrollo del tema

UNESCO: del derecho a la educación al bien común y la transformación

El informe Reimagining our futures together: A new social contract for education no presenta una simple estrategia de modernización escolar. Formula una pregunta mucho más amplia: qué contrato social podría organizar la educación en sociedades atravesadas por desigualdades persistentes, crisis ecológica, aceleración tecnológica y fragilidad democrática. Dos principios estructuran la propuesta: ampliar el derecho a la educación a lo largo de la vida y fortalecer la educación como empresa pública y bien común (International Commission on the Futures of Education, 2021).

La expresión bien común es particularmente relevante. Desplaza la discusión desde el beneficio individual hacia la responsabilidad colectiva sobre las condiciones, finalidades y resultados de la educación. En esta perspectiva, no basta con que las personas puedan adquirir credenciales o ventajas privadas. La educación debe contribuir también a producir formas compartidas de conocimiento, convivencia, deliberación y sostenibilidad.

Pero la categoría no está exenta de dificultades. Locatelli (2024) advierte que el informe de UNESCO deja parcialmente abiertos tanto el significado político del nuevo contrato social como los arreglos concretos mediante los cuales diferentes actores deberían gobernar la educación como bien común. ¿Quién define ese bien? ¿Cómo participan comunidades, Estado, actores privados, instituciones educativas y organizaciones internacionales? ¿Cómo se evitan asimetrías de poder detrás del lenguaje de cooperación?

La discusión es importante porque ningún bien común existe automáticamente por ser nombrado. Requiere procedimientos para definir prioridades, resolver desacuerdos, distribuir recursos y establecer responsabilidades. Marginson (2025), desde la educación superior, plantea un problema relacionado: los discursos sobre bien público pueden resultar demasiado amplios si no explicitan quién decide qué significa ese bien y bajo qué relaciones de poder.

La actualización de la Recomendación de UNESCO sobre educación para la paz, los derechos humanos y el desarrollo sostenible, adoptada en 2023, permite observar esta visión en un instrumento normativo más concreto. Allí la educación se define como un derecho humano inalienable, un proceso a lo largo y ancho de la vida mediante el cual las personas desarrollan sus capacidades dentro y para beneficio de comunidades y ecosistemas. También se concibe al estudiante como participante activo en la creación y cocreación del conocimiento y como potencial agente de cambio (UNESCO, 2023).

La Recomendación articula paz, democracia, derechos humanos, ciudadanía global, sostenibilidad, alfabetización mediática e informacional, diversidad cultural y responsabilidad compartida. No son tratados como agregados extracurriculares independientes. Constituyen dimensiones de una idea de educación capaz de formar personas que participen en decisiones democráticas y actúen frente a problemas colectivos.

Aplicación doctoral. Selecciona una política de tu contexto que declare perseguir inclusión, innovación o calidad. Pregunta si esos términos tienen una definición normativa suficientemente precisa. Después identifica quién obtiene capacidad efectiva para decidir cómo se concretarán. Una declaración de valores puede ser ambiciosa y, al mismo tiempo, dejar intactas relaciones de poder que impiden realizarlos.

Unión Europea: derecho, cooperación y construcción de un espacio educativo común

La Unión Europea tampoco puede reducirse a una agenda de empleabilidad. El artículo 14 de la Carta de los Derechos Fundamentales reconoce el derecho a la educación y el acceso a la formación profesional y continua. El marco estratégico 2021–2030 para la cooperación europea en educación y formación establece cinco prioridades: mejorar calidad, equidad, inclusión y éxito; hacer realidad el aprendizaje permanente y la movilidad; fortalecer competencias y motivación de la profesión educativa; reforzar la educación superior europea; y apoyar las transiciones verde y digital mediante la educación y la formación (European Union, 2012; Council of the European Union, 2021).

Al mismo tiempo, la gobernanza europea tiene características particulares. La Unión no sustituye a los Estados miembros en la organización de sus sistemas nacionales. Utiliza cooperación, aprendizaje mutuo, programas, objetivos, indicadores, movilidad y coordinación para construir un espacio compartido. Esto produce una forma de gobernanza en la que los números también tienen capacidad normativa: establecer metas europeas sobre competencias básicas, abandono educativo, educación infantil, educación superior o participación en formación adulta contribuye a definir qué resultados merecen atención política.

Por ello, el Espacio Europeo de Educación no debe entenderse únicamente como territorio administrativo. Funciona como un proyecto de convergencia: intenta hacer comparables problemas, promover determinadas prioridades y facilitar que personas, conocimientos, cualificaciones y prácticas circulen entre sistemas educativos nacionales.

La Union of Skills, presentada por la Comisión Europea en marzo de 2025, agrega una capa relevante. El documento busca sistemas de educación, formación y competencias de calidad, inclusivos y adaptables, pero sitúa de manera muy visible el problema en la capacidad europea de responder a escasez de competencias, transiciones tecnológicas, movilidad del talento y competitividad. Educación, mercado laboral, política económica y capital humano aparecen más estrechamente articulados (European Commission, 2025a).

Sería incorrecto interpretar esta estrategia como exclusivamente economicista. El propio documento asocia las competencias con democracia, derechos humanos, solidaridad, inclusión, resistencia a la desinformación y construcción de una Europa más justa y cohesionada. Sin embargo, también declara que el capital humano y las competencias son elementos centrales de la competitividad europea. La tensión está dentro del documento, no entre un texto «económico» y una crítica externa.

La literatura crítica reciente permite convertir esta tensión en un problema de investigación. Milana y colaboradores (2025) llaman la atención sobre la creciente centralidad de un enfoque de competencias en la política europea de educación permanente. Lintzeris y Valassi (2025) sostienen, de manera más explícita, que la Union of Skills profundiza una racionalidad orientada a la competitividad y al capital humano y advierten sobre el riesgo de subordinar pensamiento crítico, inclusión y participación democrática a requerimientos económicos.

Estas críticas no deben aceptarse como descripciones neutrales de la política europea. Deben contrastarse con el texto primario, que efectivamente contiene simultáneamente objetivos económicos, sociales y democráticos. Precisamente por ello resultan útiles: obligan a investigar qué finalidad organiza la jerarquía entre las demás, qué indicadores reciben mayor capacidad de gobierno y qué dimensiones quedan más difíciles de medir.

Aplicación doctoral. Cuando un documento declara que una reforma educativa fortalecerá tanto la democracia como la competitividad, no asumas que ambas finalidades son equivalentes o automáticamente compatibles. Identifica qué ocurre si entran en conflicto. ¿Cuál determina la decisión? ¿Cuál dispone de indicadores, presupuesto, instrumentos y mecanismos de seguimiento más fuertes?

Dos proyectos normativos que convergen sin ser equivalentes

La comparación se vuelve productiva cuando dejamos de preguntar cuál enfoque es «mejor» en abstracto y examinamos la arquitectura de sus prioridades. UNESCO y la Unión Europea comparten lenguaje de inclusión, aprendizaje permanente, sostenibilidad, capacidades, participación y transformación. Sin embargo, esos términos no ocupan necesariamente el mismo lugar dentro de sus respectivas teorías de cambio.

Nota. Matriz comparativa elaborada para este curso a partir de documentos primarios de UNESCO, Consejo de la Unión Europea y Comisión Europea. Las formulaciones representan énfasis analíticos y no pretenden reducir la diversidad interna de ninguna institución.

La tabla permite detectar una primera convergencia: ninguno de los dos proyectos contemporáneos entiende ya la educación como una etapa limitada a infancia y juventud. El aprendizaje a lo largo de la vida aparece como condición estructural. Sin embargo, el sentido de esa continuidad puede variar. En UNESCO se asocia con una concepción ampliada del derecho y del desarrollo humano; en la agenda europea de competencias también responde a cambios tecnológicos, ocupacionales y a la necesidad de actualización y reconversión profesional.

Una segunda convergencia aparece en ciudadanía y democracia. La Recomendación de UNESCO de 2023 coloca ciudadanía global, derechos, paz y participación democrática entre sus propósitos centrales. La Union of Skills afirma igualmente que mejores fundamentos educativos contribuyen a democracia, derechos humanos, solidaridad y resistencia a la desinformación. Por tanto, la diferencia no puede formularse de manera simplista como «UNESCO forma ciudadanos y Europa forma trabajadores».

La diferencia analítica más interesante está en la jerarquización de problemas. UNESCO parte de crisis compartidas de justicia, paz, sostenibilidad y futuro planetario. La agenda europea más reciente formula con especial urgencia escasez de competencias, talento, transición tecnológica, productividad y competitividad. Esos puntos de partida no determinan por completo las políticas, pero sí influyen en qué evidencia se busca y qué soluciones se vuelven inmediatamente razonables.

Decisión analítica. Escoge una de las tensiones anteriores y formula dos decisiones educativas razonables pero incompatibles entre sí. Después identifica qué criterio permitiría decidir entre ellas. El ejercicio obliga a pasar de los valores genéricos —calidad, inclusión, innovación, sostenibilidad— a elecciones que tienen costos, beneficiarios y consecuencias distintas.

Cómo leer críticamente una agenda internacional sin convertirla en doctrina

El análisis de políticas internacionales exige evitar dos errores simétricos. El primero es la recepción normativa automática: si UNESCO, la Comisión Europea u otra organización propone una prioridad, se asume que esa prioridad está científicamente demostrada y debe adoptarse. El segundo es el rechazo ideológico automático: se decide de antemano que todo discurso internacional representa imposición, mercantilización o agenda geopolítica.

Ambas posiciones sustituyen investigación por adhesión. Una política internacional debe estudiarse como objeto empírico y normativo. Conviene reconstruir su diagnóstico, finalidad, sujeto, instrumentos, indicadores, teoría de cambio, mecanismos de responsabilidad y silencios. Solo después puede emitirse un juicio.

La heurística es especialmente necesaria cuando el lenguaje político reúne conceptos de aceptación amplia. «Calidad», «equidad», «competencias», «paz», «innovación» o «bien común» pueden funcionar como puntos de acuerdo y, simultáneamente, esconder conflictos sobre su interpretación. La investigación comienza precisamente donde termina el consenso verbal.

También es indispensable distinguir entre instrumentos normativos y estrategias políticas. La Recomendación de UNESCO de 2023 constituye un instrumento internacional de establecimiento de normas que orienta a los Estados, pero no equivale a una ley nacional directamente ejecutable. En la Unión Europea, la situación también depende del instrumento: la Carta reconoce el derecho a la educación; el marco del Espacio Europeo de Educación organiza cooperación política; y la Union of Skills es una Comunicación de la Comisión que articula una estrategia y acciones posteriores. Compararlos como si tuvieran idéntica fuerza jurídica conduciría a conclusiones erróneas.

Este método permite también trabajar con documentos que todavía están en construcción. Al corte documental de este curso —14 de agosto de 2026—, la Comisión Europea había abierto una consulta para un nuevo paquete educativo previsto para noviembre de 2026, centrado en competencias básicas, docentes e infraestructura digital, incluyendo el creciente papel de la inteligencia artificial. Como ese paquete todavía no había sido publicado, no se utilizará en esta lección como si constituyera una política terminada. Se registra únicamente como evidencia de la dirección actual de la agenda.

La precaución es metodológicamente importante. Analizar tendencias exige distinguir entre política vigente, instrumento aprobado, propuesta anunciada, consulta abierta y escenario futuro. Una investigación doctoral pierde precisión cuando convierte anuncios en hechos consumados.

La lección conduce así a una conclusión que será relevante cuando abordemos los demás organismos internacionales: las instituciones globales no solo transmiten ideas educativas. Construyen categorías, producen indicadores, fijan problemas, legitiman soluciones y contribuyen a organizar qué futuros resultan políticamente imaginables. Estudiarlas exige, por tanto, analizar simultáneamente texto, instrumento, autoridad, evidencia, intereses y efectos de gobernanza.

Conclusión

UNESCO y la Unión Europea expresan dos arquitecturas de gobernanza educativa que comparten numerosas preocupaciones pero no organizan sus prioridades del mismo modo. UNESCO sitúa en el centro el derecho humano a la educación, la dignidad, la solidaridad, la educación como bien común, la paz, los derechos humanos, la ciudadanía global y la sostenibilidad. El proyecto europeo combina derechos, inclusión, ciudadanía y aprendizaje permanente con movilidad, cooperación entre sistemas, transición digital y verde y, de manera creciente, estrategias de competencias vinculadas con empleo, innovación y competitividad.

La comparación no permite concluir que una organización represente lo «humanista» y la otra lo «económico». Ambas contienen múltiples racionalidades. El trabajo doctoral consiste precisamente en reconstruir su jerarquía: determinar qué finalidad adquiere fuerza cuando los objetivos entran en conflicto, qué dimensiones poseen instrumentos concretos de implementación y cuáles permanecen principalmente como aspiraciones.

La noción de proyecto normativo permite entonces superar una lectura administrativa de los organismos internacionales. Toda política educativa propone, directa o indirectamente, una imagen de persona, sociedad y futuro. La pregunta crítica no es únicamente si estamos de acuerdo con esa imagen, sino cómo se construyó, quién puede cuestionarla, qué evidencia la sostiene y mediante qué mecanismos comienza a transformar los sistemas educativos.

En la siguiente lección ampliaremos este análisis hacia OCDE, Banco Mundial, Fondo Monetario Internacional y Organización de los Estados Americanos. Allí la diversidad de mandatos será todavía más visible y permitirá examinar cómo indicadores, financiamiento, asesoría económica, producción de conocimiento y cooperación regional intervienen de maneras diferentes en la gobernanza educativa.

Actividad de aprendizaje autónoma

Dictamen comparado de proyectos normativos: UNESCO y Unión Europea

Elabora un análisis comparado de dos documentos primarios contemporáneos: uno producido por UNESCO y uno perteneciente al marco de política educativa de la Unión Europea. Tu objetivo no será resumirlos, sino reconstruir y evaluar los proyectos normativos que contienen.

Instrucciones paso a paso:

1. Selecciona los documentos. Uno debe proceder de UNESCO y otro de una institución oficial de la Unión Europea. Registra fecha, institución emisora, naturaleza del instrumento y ámbito de aplicación.
2. Reconstruye el problema. Explica qué situación convierte cada documento en problema educativo y qué evidencias utiliza para justificar su urgencia.
3. Identifica el sujeto educativo. Determina cómo aparece la persona: sujeto de derechos, ciudadano, aprendiz permanente, trabajador, profesional, talento, agente de transformación u otra figura.
4. Reconstruye la finalidad. Identifica qué educación considera deseable cada documento y qué valores justifican esa orientación.
5. Analiza la teoría de cambio. Describe mediante qué instrumentos se espera pasar del diagnóstico a los resultados: currículo, formación docente, metas, indicadores, coordinación, financiamiento, movilidad, regulación u otros mecanismos.
6. Compara seis dimensiones. Derecho a la educación; conocimiento; ciudadanía; economía y trabajo; sostenibilidad; gobernanza y responsabilidad.
7. Localiza una tensión interna en cada documento. No busques solamente diferencias entre UNESCO y Unión Europea. Identifica dos finalidades legítimas dentro de cada marco que puedan entrar en conflicto.
8. Incorpora contraste académico. Utiliza al menos dos fuentes analíticas externas a los organismos estudiados para discutir críticamente las categorías de bien común, competencias, capital humano, ciudadanía o gobernanza.
9. Emite un dictamen. Argumenta qué concepción de educación resulta dominante en cada documento, qué concepciones funcionan como complementarias y qué queda insuficientemente resuelto.
10. Formula una implicación para tu contexto. Explica qué se ganaría y qué riesgo aparecería si uno de esos proyectos normativos orientara una política educativa concreta en tu contexto de investigación.

Referencias bibliográficas

• Council of the European Union. (2021). Council resolution on a strategic framework for European cooperation in education and training towards the European Education Area and beyond (2021–2030). Official Journal of the European Union, C 66, 1–21.
• European Commission. (2025a). The Union of Skills (COM(2025) 90 final).
• European Commission. (2025b). Action Plan on Basic Skills (COM(2025) 88 final).
• European Union. (2012). Charter of Fundamental Rights of the European Union. Official Journal of the European Union, C 326, 391–407.
• International Commission on the Futures of Education. (2021). Reimagining our futures together: A new social contract for education. UNESCO.
• Lintzeris, P., & Valassi, D. (2025). The EU Communication ‘Union of Skills’: A further step toward embedding skills policies within a competitiveness-oriented economic rationality. Adult Education Critical Issues, 5(1), 7–22.
• Locatelli, R. (2024). Renewing the social contract for education: Governing education as a common good. Prospects, 54, 315–321.
• Marginson, S. (2025). Problems of the public good in higher education: Building the common amid sovereign individualism, capital and the state. Higher Education, 89, 29–52.
• Milana, M., Brandi, U., Hodge, S., Hoggan-Kloubert, T., & Morris, T. H. (2025). Skills, skills, skills! The European Commission’s endorsement of a Skills-First approach and the future of adult education and lifelong learning. International Journal of Lifelong Education, 44(2), 127–130.
• Toukan, E. V., & Tawil, S. (2024). A new social contract for education: Rebuilding trust in education as a common good. Prospects, 54, 259–275.
• UNESCO. (2023). Recommendation on Education for Peace and Human Rights, International Understanding, Cooperation, Fundamental Freedoms, Global Citizenship and Sustainable Development.