“Si ser normal significa hacer lo que muchos repiten de manera automática, prefiero parecer anormal” Patricia Ganem Alarcón.
Autor: Mario Alberto Gómez Maldonado
¡Ay de la Auditoría Pública! Porque de dientes para afuera todo el mundo habla de su importancia, y todo el mundo está de acuerdo que no hay nada mejor que la rendición de cuentas y transparencia; pero lo cierto es, el silencio que recorre las entidades de control y fiscalización. Bajo el imperativo:
¡Cállese Usted Señor Auditor!
Supeditado al secreto profesional, que ha conducido al enmudecimiento del auditor, justificado y racionalizado a través del Código de Ética que establece “La información obtenida por los auditores en el proceso de auditoría no deberá revelarse a terceros, ni oralmente ni por escrito, salvo a los efectos de cumplir las responsabilidades legales”1. Un silencio que no solamente ha permeado a la auditoría en su practicidad, sino que ha convertido el espacio de las entidades de fiscalización en un lugar donde está prohibido hablar, carente de una cultura que permita compartir ideas, experiencias, vivencias, incidentes, gustos, malestares, discusión de puntos de vista, deliberar sobre los alcances y limitaciones del trabajo, y proponer mejoras sobre las deficiencias en los fundamentos y práctica de la fiscalización.
Por esto resulta incongruente que el lema de la Organización Internacional de Entidades de Fiscalización Superior (INTOSAI) sea “La experiencia mutua beneficia a todos” y que dos de sus valores centrales sean: la innovación y la inclusividad. Dado que con respecto al primero, el auditor público se encuentra aprisionado con la aceptación del secreto profesional y su concepción, que le ha conducido a padecer prácticas anquilosadas, que han sofocado su creatividad y han matado su espíritu de indagación. Sin embargo, las Auditorías Superiores, Contralorías, Tribunales de Cuentas, o cualquier otra denominación, podrían transformarse en espacios donde los auditores expresaran sus ideas, vivencias, discutieran, y deliberaran abierta y públicamente, y a la vez construyeran su historia, porque sin historia no es posible conocer. Pero tales actividades se encuentran peleadas con la concepción dominante de la fiscalización.
Por lo que resulta indispensable desestructurar las nociones aprendidas sobre la auditoría, y en específico, de la auditoría pública, actualmente convertidas en espesa maleza que han impedido el surgimiento de elaboraciones más penetrantes y de mayor alcance para encontrar las claves del quehacer de la fiscalización, a efecto de superar sus deficiencias, sondear las raíces de sus fracasos y efectos perniciosos, mediante la autocrítica y reflexión. Y con el segundo, cualquier análisis sobre la vida institucional en las entidades de fiscalización indicaría su carácter excluyente, que se demostraría con los altos índices de rotación de personal y como sus mejores auditores se pierden en la desesperanza y frustración; y ante la falta de información que celosamente guardan las entidades de fiscalización, el recurso que nos queda es la interpretación. Al respecto, las premiaciones que otorgan es un ejemplo esclarecedor.
En España, en octubre del 2008, se celebró el, III Congreso Nacional de Auditoría en el Sector Público, donde una de las conclusiones fue “la colaboración público-privada en el ámbito de la fiscalización”2, y en consonancia en el año 2009 resulta ganador al primer lugar del XII Premio de Auditoría Pública, un trabajo que tiene como propuesta “procurar la convergencia entre la contabilidad pública y privada”3. Y en México, en noviembre del año 2009 se premia al ganador del Noveno Certamen Nacional de Ensayo sobre Fiscalización Superior y Rendición de Cuentas, que dice “La rendición de cuentas (…) alberga una multitud de términos afines como auditoría, vigilancia, fiscalización y penalización, unidos en la finalidad común de regular al ejercicio del poder”4 sin embargo, un teórico de la rendición de cuentas, antes expresó “La rendición de cuentas (…) hospeda una muchedumbre de términos afines, como la vigilancia, la auditoría, la fiscalización o la penalización, y todos comparten la pretensión de domesticar el ejercicio del poder”5. Quizá la burda copia sea lo menor, pero lo relevante es la carencia de análisis y reflexión tanto del jurado calificador como de su autora.
Y ejemplifica el problema conceptual que enfrentan las nociones de rendición de cuentas, fiscalización, y transparencia. Abordadas por intelectuales provenientes de la antropología, economía, ciencias políticas, y sociología, entre otras, pero que desconocen el quehacer de la auditoría pública. Y es el síndrome de nuestro tiempo, profesionales de otras áreas que se presentan ante nuestros ojos como los “expertos en la materia”. Por ejemplo, el Dr. Ricardo Uvalle Berrones, profesor en la Facultad de Ciencias Políticas, en la carrera de Administración Pública en la UNAM, en el prólogo apunta “En los últimos 20 años, las democracias contemporáneas han ideado fórmulas efectivas para vigilar al poder por cuanto a resultados y responsabilidad”6… fórmulas efectivas? No, la fiscalización no se aprende, estudiando los manuales y normas de auditoría, o dándole seguimiento a las notas periodísticas o a la literatura que surge sobre estos temas, no, la auditoría pública solamente se aprende haciéndola, en gerundio pues.
Pero, a las entidades de fiscalización les ha fascinado la idea, que la rendición de cuentas, domestica o regula al poder. Porque en este sentido se legitiman en su carácter de órganos independientes, y reafirma el sistema de pesos y contrapesos, su supuesta vocación democrática; y “coincidentemente” los trabajos premiados en los Concursos de Fiscalización ratifican la visión de la Autoridad. Por esto, el disenso en la auditoría pública no es ni aceptado, ni comprendido.
E incluso, Rafael Iturriaga Nieva (Consejero del Tribunal Vasco de Cuentas, de 1995 a 2001, y actual Viceconsejero de Seguridad en el Gobierno Vasco) es catalogado como “no demasiado optimista con el futuro” porque señaló que “Los órganos de control suponen una cierta legitimación del poder (…) y ve un cierto desmantelamiento de las instituciones fuertes, con cierta confusión entre lo público y lo privado, entre lo administrativo y empresarial”7. Lo cual reitera que el pensamiento común en la fiscalización hace a un lado las tesis divergentes, por lo que se duda que las entidades de fiscalización realmente apoyen a la innovación e inclusión.
Derivado que la institución de fiscalización se ha basado en un sistema disciplinario, autoritario, y pretendidamente moderno, que marca las pautas de conducta que se deben de obedecer. Así, el auditor público está atado al código y normas establecidas que tienden a evitar que cometa alguna alteración a un orden basado en el poder de su saber. Dado que la auditoría se enseña como verdad teológica, debiéndose memorizar como si fueran las tablas de multiplicar o los diez Mandamientos, sin que sea necesaria su comprensión.
De tal forma, que el auditor acaba viendo lo que se le manda ver y termina informando lo que se espera de él, caso contrario su destino es el exilio, y los auditores podrían documentar ampliamente estos casos que significan las luchas de poder, de intereses y compromisos, de responsabilidad personal o claudicación. Y es parte de la historia de la fiscalización que ha permanecido oculta, justificándose que la auditoría es un servicio “por lo general poco innovador y menos dado a la exposición pública”8
Y cuando se producen inconformidades o quejas sobre una auditoría en lo particular, se culpa directamente al auditor. Atendiendo a su falta de capacitación, capacidad, e inclusive, probidad. Aunque, el auditor público no puede actuar de manera diferente, porque fue formado para hacer exactamente lo que hace de la manera en que lo hace, sin que tenga que existir, en ocasiones, la mala fe. Su formación profesional ha carecido de una estructura curricular, y además no se ha considerado relevante desarrollar en el auditor o auditora, aptitudes tales como la reflexión, la crítica, y la autocrítica.
La institución de fiscalización ha alejado al auditor de la supuesta “contaminación del mundo real”, es decir, de la historia y la política, y ha pretendido proporcionarle la seguridad de la certidumbre, al conducirlo al secuestro de su trabajo, su personalidad, y responsabilidad social, a fin de reproducir una fiscalización sin problemas, muy light. Por lo que no resulta extraño encontrar auditores obedientes y sumisos, como un reflejo fiel de una práctica que se ha caracterizado por su antidemocracia y acriticidad.
Los discursos sobre la fiscalización, generalmente hacen alusión al auditor como un personaje importante, sin embargo, lo que sabemos de los auditores es bastante poco. Más allá de los datos generales que nos dicen cuántos son, dónde están ubicados y cuánto ganan, según su colocación en el tabulador, no se sabe casi nada de ellos como personas y como profesionales. Y por lo general, los que hablan sobren la fiscalización son personas ajenas a éste campo relevante de la sociedad. Quizá se podría argumentar que no se les ha dedicado el tiempo para escucharles, aunque se omite y se evade que no se les ha dado la oportunidad de hablar. Luego…
¿Quién es el auditor?
En lo educativo, la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación, de México, en el artículo 84, VII, se establece los requisitos para ser Auditor Superior “contar con cédula profesional de contador público, licenciado en derecho o abogado, licenciado en economía, licenciado en administración o cualquier otro título profesional relacionado con las actividades de fiscalización”. La Ley Orgánica 2/1982 de 12 de mayo del Tribunal de Cuentas de España, en Artículo Treinta, dice “Los Consejeros de Cuentas y funcionarios públicos pertenecientes a Cuerpos se exija titulación académica superior, abogados, economistas y Profesores Mercantiles”. Y la Ley Orgánica del Tribunal de Cuentas de Argentina, en el artículo 9, es más específica al señalar “El Personal del tribunal estará integrado por a) Contadores Fiscales Mayores y un cuerpo de Contadores Fiscales (…) con título profesional en la carrera de Contador Público Nacional”. Aunque existen casos, tales como: Genaro Matute Mejía, Contralor General de la República de Perú, graduado en gerencia con maestría en administración de empresas y de negocios, y experto “en el entrenamiento de ejecutivos de alto nivel para la administración pública y privada”; y, Miroslaw Sekula, Presidente de la Cámara Suprema de Control en Polonia, ingeniero químico (según información de la Memoria del Foro Internacional sobre la Fiscalización Superior en México y el Mundo 2005, Cámara de Diputados LIX Legislatura, noviembre de 2005, p. 206 y 294, respectivamente) y seguramente los lectores podrían documentar más el asunto en cuestión.
Lo anterior indica que al parecer casi cualquier profesionista podría realizar la tarea de auditar. Pero no nos engañemos, porque inclusive, el contador público carece de un programa curricular que le dote de las capacidades y conocimientos para desarrollar el trabajo de fiscalización. Entonces, la concepción del auditor ha sido y es un implícito, que a través de la costumbre y el tradicionalismo ha convencido a todo el mundo que tiene claridad con respecto a su actividad. No se trata aquí de negar el papel que ha tenido la educación, y menos aun soslayar la contribución de muchos profesionales que se han dedicado al desarrollo de la fiscalización, pero lo que deseamos destacar, es el surgimiento de un nuevo objeto de la auditoría pública, objeto como conocimiento y realidad.
Tal como lo ha expresado Manuel Nuñez Pérez, Presidente del Tribunal de Cuentas, “cualquier aproximación o análisis que se pretenda efectuar del sector público ha de partir del reconocimiento de que se trata de una realidad y de una organización muy compleja”9 aunque no logre entender que se trata de una perspectiva epistemológica, es decir, la importancia que tiene el conocimiento en el quehacer de la fiscalización. Dado que contradictoriamente sugiere “el Tribunal recomienda que haya un único Plan General de Contabilidad Pública, al igual que ocurre en el ámbito privado”10 porque sostiene que la realidad pública es compleja, luego, cómo aplicar la unicidad de la contabilidad en la diversidad, pero además se pretende extrapolar el ejemplo o modelo del ámbito privado, lo que representa que no se distingue la esfera pública de la privada
Éste reconocimiento debiera de dar por terminada la pretensión de aplicar la visión empresarial a lo público, y debiera dar lugar al fortalecimiento del conocimiento que se dirige en contra del sentido común, de las apariencias, y de considerar que las Normas de Auditoría son un saber acabado, cuando la complejidad de la realidad pública demanda nuevos conceptos y una nueva forma de concebir y mirar del auditor. Pero para ello debemos enfrentar el obstáculo de…
¿Qué información en la auditoría pública no es pública?
En el aspecto legal, en general, las Leyes de Acceso a la Información Pública y las Leyes de Fiscalización, coinciden que la información que debe ser difundida son los Informes de gestión financiera y cuenta pública, así como los resultados de todo tipo de auditorías concluidas hechas al ejercicio presupuestal de cada una de las entidades públicas. Sin embargo, el principio de publicidad implica el leal conocimiento de las actuaciones administrativas, requisito esencial del debido proceso y que a su vez presupone una característica de la garantía de audiencia del gobernado, por lo que implica la posibilidad de que los interesados conozcan de todo lo relativo acerca de la tramitación del procedimiento administrativo correspondiente, desde su inicio hasta sus etapas conclusivas. Y además, la libertad de expresión depende directamente de poder contrastar todos los aspectos de un asunto, con lo cual, defender la libertad de expresión exige hacerlo desde la libertad de información. Pero la libertad de información presenta dos caras, la del derecho al acceso a los registros públicos y la de la protección de los datos personales. Y se entiende como datos públicos todos aquellos datos no sujetos a restricciones de privacidad, seguridad o propiedad.
Y el discurso democratizador apunta que “la rendición de cuentas (…) obliga al poder a abrirse a la inspección pública”, aunque el mismo autor afirma que existen esferas legitimas de confidencialidad que “no implica a abrirlas a los ojos del público de principio a fin”11 . O, “La ventaja de la democracia consiste en que los espacios públicos son lugares en los cuales la evaluación pública da origen a la aceptación o el rechazo de las autoridades. Ello implica un compromiso abierto y responsable con el modo de administrar y gobernar a la sociedad (…) Lo público del Estado está a la vista de todos”12.
De lo anterior se observa que la información que puede ser pública o no, oscila entre los Informes o Resultados, como parcialidad. Y el proceso de la auditoría, en su totalidad. Pero en las entidades de fiscalización, incluso en el pensamiento liberal, domina la concepción que solamente debe ser público, la parte final, no obstante que no haya infracción a la publicación de datos personales, de seguridad o propiedad, y que en los hechos existan quejas que los órganos de control no cumplan ni con la difusión de sus Informes.
En el fondo, el problema es la noción de transparencia. Por ejemplo, el Presidente del Tribunal de Cuentas de España, afirma “en el sector público la transparencia y el control es inherente a su propia naturaleza”13 sin embargo, la realidad pública carece de naturaleza, es decir, el control y la transparencia son actividades del acontecer humano, no son “naturales”, sino más bien la esfera pública y su Administración tienen historia.
Si verdaderamente la preocupación del Tribunal de Cuentas es contribuir a que “la transparencia sea el referente esencial que propicie la participación de los ciudadanos y el reforzamiento del funcionamiento democrático”14. Entonces, el punto de partida debe ser…
¿Por qué la auditoría pública no es pública?
En su origen el mundo de la fiscalización considera “natural” que “la INTOSAI desde su fundación en el año 1953, ha proporcionado un importante marco institucional sobre la transferencia y el aumento de conocimientos, contribuyendo a mejorar el nivel mundial de la fiscalización pública externa y fortaleciendo la posición, la competencia y el prestigio de las distintas Entidades en sus respectivos países”15. Por esto no resulta extraño que las nuevas publicaciones sobre el tema afirmen “En 1977, el proceso de fiscalización mundial experimentó una transformación radical, cuando (…) aprobaron el documento que guía de manera importante a la fiscalización internacional: La Declaración de Lima, la Carta Magna de la fiscalización mundial”16.
La historia de la fiscalización hasta nuestros días, ha estado basada en supuestos, donde sus nociones fundamentales han permanecido incuestionadas, derivado de la autoridad y fuerza de las instituciones y organizaciones de fiscalización, sin embargo, ante la complejidad de la realidad pública y sus retos se impone la crítica y autocrítica de su quehacer.
Repensar lo público nos conduce a rescatar la auditoría pública de su privacidad. Pero, cómo dotar de la capacidad de cuestionamiento al auditor cuando su sobrevivencia en la entidad de fiscalización depende de que guarde silencio. Aunado al hecho de que el sistema educativo, profesional, y laboral, privilegia la capacidad instrumental, es decir, la técnica, sobre la reflexión, no obstante que el mundo económico y social se encuentra sumergido en una crisis, pero las entidades de fiscalización continúan en la inercia de resolver lo público a través de la auditoría privada.
Conclusión
La Institución de Fiscalización, construida a lo largo de los años, ha sido cómplice perfecta de una sociedad que tolera la corrupción y la impunidad mediante una supuesta auditoría pública que reproduce el statu quo del silencio. Esta percepción nos debería convocar a la crítica y reflexión acerca de la verdadera labor en la fiscalización. Derivado que la ciudadanía se ha dado cuenta que las entidades de control y fiscalización no son la panacea esperada. Lejos se encuentra la intención y creencia de los que contribuyeron a redactar la Declaración de Lima, como Ramón Muñoz Álvarez, lo apunta “Y esto era, y no otra cosa lo que algunos pretendíamos entonces, buscar el camino de la modernidad”17 y el mayor homenaje que se puede rendir a las personas que han dejado huella en la fiscalización, es abrir nuevos caminos hacia una verdadera auditoría pública, que permita a través de la indagación su comprensión, de los porqués de esta práctica social, valorar sus triunfos con base en el mérito alcanzado desde un punto de vista real, en función de que “se es”, de lo que “se hace” y de lo que “se debería de hacer”, pero también debatir el porqué de sus fracasos.
La trascendente misión de la fiscalización nos invita a reflexionar en todo cuanto ocurre en esta Institución, la forma en que interactúan sus funcionarios y auditores, así como su relación las organizaciones sociales y la ciudadanía, en una nueva dimensión donde sus espacios permitan la expresión abierta sobre la problemática de su quehacer; caso contrario, intentar posicionar en la agenda pública ¿Por qué las entidades de fiscalización no pueden desprenderse de su silencio?…so pena de ingresar al cementerio donde reposan los auditores, los proyectos, y las esperanzas de los que han intentado mejorar la fiscalización.
[1] Código de Ética. www.intosai.org Publicado por el Comité de Normas de Auditoría, capítulo 4, 27, p. 15.
[2] Revista Auditoría Pública, www.auditoriapublica.com No. 47, abril de 2009, p. 8.
[3] Morán Méndez, Eloy. Reforma contable y auditoría pública. Revista Auditoría Pública. No. 48, julio de 2009, p.85.
[4] Álvarez Castro, Lucero Eugenia. Archivos y Rendición de Cuentas. Los Documentos como probanza de la Administración Pública”. www.asf.gob.mx p. 12.
[5] Schedler, Andreas. ¿Qué es la rendición de cuentas? Cuadernos de transparencia 03, Ifai, p. 13.
[6] Michel Padilla, Roberto. Transición y Modernización de la Fiscalización Superior en México. Hacia un nuevo modelo que asegure la calidad del gasto público e impulse el desarrollo económico con equidad. Noviembre de 2009, p. 14.
[7] Presente y futuro de la fiscalización. www.fiscalizacion.es 23 de junio de 2007.
[8] Dos ejemplos de buenas prácticas en Auditoría Interna. www.fiscalizacion.es 05 de febrero de 2010.
[9] Nuñez Pérez, Manuel. Transparencia e instituciones de control. Revista Auditoría Pública, No. 49, noviembre de 2009, p. 13.
[10] Ibídem, p.14.
[11] Schedler, Andreas. ¿Qué es la rendición de cuentas? Cuadernos de transparencia 03, Instituto Federal de Acceso a la Información, 2004, p.28.
[12] Michel Padilla, Roberto. Ídem. P. 14.
[13] Nuñez Pérez, Manuel. Ídem, p.10.
[14] Ibídem, p. 20.
[15] Fiscalización del gasto y de la gestión pública. www.fiscalizacion.es 19 de abril de 2009.
[16] Michel Padilla, Roberto. Ídem, p.27.
[17] Muñoz Álvarez, Ramón. Constitución y Tribunal de Cuentas: anecdotario. En Revista Española de Control Externo, p. 104. Tomado de la entrada, Declaración de Lima, jurisdicción contable y fiscalización. www.fiscalizacion.es, 6 de octubre de 2009.